發(fā)揮自身優(yōu)勢 到位不越位

－淺談地方電信監(jiān)管機構在打擊“電信詐騙”中的作用

“電信詐騙”無疑是是當前最熱門的話題之一，全社會十分關注。特別在徐玉玉悲劇發(fā)生后，民眾越發(fā)痛恨從事電信詐騙的違法犯罪分子。從現(xiàn)行法律制度看，公安機關無疑是打擊“電信詐騙”這一犯罪行為的主管機關和主力軍；各家銀行把守著阻斷涉案資金流動的最后一關；電信行業(yè)，特別是地方電信監(jiān)管機構，可以發(fā)揮自身行業(yè)管理和技術手段優(yōu)勢，為前兩者提供幫助和支撐。

地方電信監(jiān)管機構在打擊“電信詐騙”工作中的坐標定位

公安機關自新中國成立以來已經(jīng)形成覆蓋任何一個角落的組織體系，為了打擊“電信詐騙”還成立一批專門機構；在原有規(guī)模龐大的人員基礎上，為此事進一步擴充編制；并且獲得各地政法委陸續(xù)劃撥的數(shù)以千萬計的辦案經(jīng)費。在徐玉玉案中，犯罪嫌疑人在福建，受害者在山東，從立案到抓捕犯罪嫌疑人歸案，僅用了數(shù)天時間。可見，公安機關對于社會關注案件的打擊效率是非常高的。一位公安系統(tǒng)資深專家坦言，“網(wǎng)絡偵查技術已經(jīng)足夠應對個人信息泄露、電信詐騙等案件”。

銀行業(yè)落實開卡實名制推行早于電信業(yè)，在用戶使用網(wǎng)銀、手機銀行轉賬過程中，對超過一定金額的轉賬行為做出必要的提示；而且其資金運行在一個相對封閉的系統(tǒng)內，基本不受外界干擾，能夠實時監(jiān)管，換言之，銀行能夠將受害人匯出的款項及時凍結。銀行業(yè)的監(jiān)管機構——中國人民銀行、銀監(jiān)會及各自分支機構為打擊“電信詐騙”也成立了專門機構，采取了強有力的監(jiān)督手段。

上述兩個行業(yè)的優(yōu)勢，是電信行業(yè)無法比擬的：各地電信監(jiān)管機構基本設在省一級，僅在個別地市設立通信管理局；人員編制奇缺，大部分省級電信監(jiān)管機構公務員編制不足20人，更遑論專職負責電信詐騙工作的人員；經(jīng)費嚴重不足，待遇偏低，制約了技術手段的更新，也難以吸引高素質法律、管理、技術人才；省級電信監(jiān)管機構在打擊“電信詐騙”中的職責尚無明確依據(jù)，只能對《電信條例》、《互聯(lián)網(wǎng)信息服務管理辦法》進行擴張性解釋，增加了法律風險。

有鑒于此，地方電信監(jiān)管機構在打擊“電信詐騙”中只能扮演配角，難以承擔主力的角色，更談不上背負監(jiān)管不力的指責。

地方電信監(jiān)管機構的作用主要體現(xiàn)在：首先，堅決落實移動電話用戶登記實名制，凡是在指定日期前不進行實名登記的號碼，依法強制停機；其次，在憲法、法律規(guī)定的范圍內，按照法定程序，向公安機關提供違法犯罪分子的通信信息；再次，依法建設技術平臺，在不影響用戶通信自由和秘密的前提下，干擾、破壞電信詐騙行為的實施；結合本地實際情況，探索管理虛擬運營商的新方法。前兩個措施，憲法、法律已經(jīng)有了相對明確的規(guī)定，后兩個措施，是需要深入研究的。

地方電信監(jiān)管機構依法利用技術手段協(xié)助公安機關辦案

社會上一些人士認為，電信行業(yè)只要將詐騙電話阻斷就萬事大吉。孰不知，這樣的想法完全行不通。因為，公民的通信自由是絕對權。憲法規(guī)定，“中華人民共和國公民的通信自由和通信秘密受法律的保護。除因國家安全或者追查刑事犯罪的需要，由公安機關或者檢察機關依照法律規(guī)定的程序對通信進行檢查外，任何組織或者個人不得以任何理由侵犯公民的通信自由和通信秘密。”電信行業(yè)沒有任何理由阻斷公民通信，哪怕是詐騙電話；僅僅可以依法協(xié)助有權機關對依照法律規(guī)定的程序對通信進行檢查。

由于“電信詐騙”的高科技屬性，電信行業(yè)只能以牙還牙，用新技術手段與之抗衡，依法建設相應系統(tǒng)或技術平臺已迫在眉睫。各地電信監(jiān)管機構根據(jù)本地公安機關的需求，及時請示工業(yè)和信息化部批準，依法合規(guī)地開展技術手段建設。

這類手段的功能不在于阻斷通信，而是提高公安機關發(fā)現(xiàn)案件線索的效率，以及提示受害人可能遇到的風險。地方電信監(jiān)管機構當仁不讓地作為平臺建設和維護單位，可以向地方黨委、政府申請設立專門機構，增加編制，充實監(jiān)管力量。

在宏觀經(jīng)濟形勢嚴峻的情況下，上述技術手段建設應更多依仗各地財政資金的支持。因為地方公安機關是打擊“電信詐騙”的主管部門，可以根據(jù)本地實際情況提出有針對性的需求，而且容易得到當?shù)攸h委、政法委、財政部門的支持。

項目建設過程中，必須堅持保密原則，一方面應當及時向保密管理部門申請許可，另一方面從立項到竣工驗收的各種資料都必須按《保守國家秘密法》的規(guī)定進行管理。施工單位、監(jiān)理單位必須具有保密資質，參與人員須簽訂保密協(xié)議。

地方電信監(jiān)管機構如果作為技術手段項目的建設單位，還需要特別注意遵守財經(jīng)紀律，嚴格執(zhí)行《政府采購法》、《招標投標法》的相關規(guī)定；如果當?shù)卣⒓胁少徠脚_，則應按當?shù)匕l(fā)布的政府集中采購目錄在平臺上進行采購；及時聘請審計機構進行預算審計，將固定資產(chǎn)按規(guī)定入賬。

新技術手段（系統(tǒng)或平臺）建成后，地方電信監(jiān)管機構應發(fā)揮行業(yè)管理優(yōu)勢，根據(jù)運營商網(wǎng)絡變化情況，隨時對該手段進行調整。這里需要指出，這類手段所產(chǎn)生的信息僅僅依照法律規(guī)定的程序向公安機關或者檢察機關提供，絕不可以擴大知悉范圍或違反程序。

地方電信監(jiān)管機構可以探索監(jiān)管虛擬運營商新方法

電信監(jiān)管的目標是多元的，既要防范和打擊“電信詐騙”，也不能扼殺業(yè)務和技術創(chuàng)新；對于虛擬運營商及其出售的“170”號碼，更不能采取一棍子打死的方式，應當落實十八屆五中全會的精神，“釋放新需求，創(chuàng)造新供給，推動新技術、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)蓬勃發(fā)展。”

電信監(jiān)管機構對虛擬運營商的管理措施可以進一步屬地化。首先，將行政許可的權力適當下放，由各地電信監(jiān)管機構初步審查虛擬運營商的申請，結合其在本地實名制落實情況，作為虛擬運營商申請擴大經(jīng)營范圍、增加碼號資源、發(fā)放正式經(jīng)營許可證的一票否決項；在其整改落實到位前，一律不予通過其業(yè)務準入、碼號核配、擴大經(jīng)營范圍等相關審批。其次，地方監(jiān)管機構適當加大處罰力度，探索對違規(guī)企業(yè)及其高管人員的“雙重處罰制”，對相關責任人采取限制或禁止進入電信行業(yè)的措施，并將處理意見及時通知本地人大、政協(xié)及工商、稅務部門。再次，地方監(jiān)管機構可以實行“白名單”制度，對于積極落實“實名制”、保護用戶信息措施有力的企業(yè)在辦理擴大經(jīng)營范圍、增加碼號資源時提供便利或開通“綠色通道”，扶持其快速成長。最后，地方電信監(jiān)管機構一方面可聯(lián)合本地通信協(xié)會、互聯(lián)網(wǎng)協(xié)會和通信學會，對優(yōu)秀企業(yè)及其職工在科技項目課題申報，職稱評審中提供便利；一方面協(xié)調當?shù)囟悇铡⒇斦块T，對施行依法經(jīng)營的企業(yè)予以減免稅收，提供財政補貼等獎勵措施。

除此以外，地方電信監(jiān)管機構還可以通過多種渠道提升電信用戶，特別是學生和老年人士的安全意識，例如協(xié)調教育部門在學校可開設針對不同年齡段學生特點的專題講座，在老年人跳“廣場舞”集中的區(qū)域發(fā)放宣傳材料，開展“反電信詐騙知識競賽”，借助公益短信應發(fā)布一些典型案例等。

對于偽造來電號碼這一電信詐騙的慣用伎倆，工業(yè)和信息化部從提技術手段、加強管理措施的方式，進行了進一步整治，特別是進行史上最嚴厲的“實名制”登記——凡是在指定日期前不進行登記的號碼，將被強制停機。監(jiān)管手段之強為《中華人民共和國電信條例》頒布以來所罕見。但是，防范電信詐騙絕不是由電信行業(yè)擔當主力，還需要公安、金融、電信、司法等多部門參與，統(tǒng)籌協(xié)作，從強化個人信息保護、推進電信卡、銀行卡實名管理、規(guī)范身份證件使用管理，提升個人防范意識和公安機關偵破能力等方面建立長效機制。地方電信監(jiān)管機構應當認真習近平總書記系列講話重要精神，在黨中央、國務院的領導下，落實工業(yè)和信息化部各項部署，結合本地實際，加強手段建設、探索管理新方法，還電信用戶一個可靠、安全的網(wǎng)絡世界。

第一作者：董宏偉，江蘇省通信管理局，法學博士，助理研究員

通訊作者：吳志鵬，天津市通信管理局，公職律師，公共管理碩士，高級經(jīng)濟師，助理研究員，天津仲裁委員會仲裁員