摘  要:現(xiàn)行價(jià)格法律制度以公共產(chǎn)品“重要性”作為政府定價(jià)的衡量標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)重制約了PPP模式的推行。PPP模式本身具有利益平衡、價(jià)格均衡和價(jià)格生成之困境，為科學(xué)合理定價(jià)帶來困難。價(jià)格法律制度應(yīng)根據(jù)公共產(chǎn)品是否具有競(jìng)爭(zhēng)性來確定PPP模式下定價(jià)模式。對(duì)于競(jìng)爭(zhēng)性公共產(chǎn)品或者競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)，政府通過引進(jìn)和維護(hù)競(jìng)爭(zhēng)來實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)價(jià)格均衡，即實(shí)行市場(chǎng)調(diào)節(jié)價(jià)。對(duì)強(qiáng)自然壟斷公共產(chǎn)品，在賦予企業(yè)定價(jià)權(quán)的前提下，（在PPP合作過程中）實(shí)行價(jià)格上限和標(biāo)尺競(jìng)爭(zhēng)規(guī)制和（在PPP合作之前）特許經(jīng)營(yíng)制度，即實(shí)行價(jià)格上限下的自主定價(jià)。

關(guān)鍵詞: PPP模式；定價(jià)；市場(chǎng)均衡價(jià)格；價(jià)格上限；標(biāo)尺競(jìng)爭(zhēng)

一、問題的提出

為了轉(zhuǎn)變政府職能、解決地方財(cái)政緊張問題和控制債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，各級(jí)政府極力推崇提供公共產(chǎn)品的替代模式——公私合作制（Public Private Partnership，簡(jiǎn)稱PPP）。2014年9月國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國(guó)發(fā)[2014]43號(hào)）出臺(tái)前后，34省市區(qū)地方政府推出了總額約1.6萬億的公私合作（PPP）項(xiàng)目。但截止2015年4月為止，真正簽約的大約為2100億，僅占總額的1/8。[1](B05)已簽約的項(xiàng)目中，與政府合作的絕大多數(shù)是國(guó)有企業(yè)。PPP模式?jīng)]有受到私人資本追捧的原因在于我國(guó)PPP制度環(huán)境不成熟，私人資本不敢輕易涉足。2014年亞洲開發(fā)銀行發(fā)布的“亞太PPP環(huán)境評(píng)估”中，中國(guó)PPP環(huán)境成熟度綜合得分55.9分（2011年為49.8分），仍處于新興（Emerging）階段，與亞太地區(qū)PPP環(huán)境成熟國(guó)家，如澳大利亞（91.8分）和英國(guó)（88.1分）等差距仍很大，在已列舉的亞太21個(gè)國(guó)家排名中位列第八。其中，規(guī)章制度（Regulatory Framework）單項(xiàng)成熟度得分僅為34.4分，位列21個(gè)國(guó)家中第16位（比2011年下降5位）[2]。規(guī)章制度的不成熟成為制約我國(guó)PPP發(fā)展的主要障礙，其中我國(guó)現(xiàn)行價(jià)格制度無疑是PPP發(fā)展的最大障礙之一。

我國(guó)《價(jià)格法》第18條規(guī)定,“重要的公用事業(yè)價(jià)格和公益性服務(wù)價(jià)格”實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)或者政府定價(jià)。PPP項(xiàng)目多屬于重要的公用事業(yè)或者公益性服務(wù)，理應(yīng)屬于政府指導(dǎo)價(jià)或者政府定價(jià)的范圍。PPP項(xiàng)目私人資本回收無非三個(gè)渠道，即政府付費(fèi)、使用者付費(fèi)、項(xiàng)目開發(fā)性收入。在地方財(cái)政緊張、債務(wù)高企的情況下，政府付費(fèi)的項(xiàng)目極其有限；具備開發(fā)性收入的項(xiàng)目也非常少，因此，使用者付費(fèi)成為項(xiàng)目資金回流的最主要來源。在私人資本沒有自由定價(jià)權(quán)的情況下，增加了資金回流的不確定和風(fēng)險(xiǎn)，挫傷了私人資本與政府合作的積極性。2015年10月12日國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于推進(jìn)價(jià)格機(jī)制改革的若干意見》（以下簡(jiǎn)稱“若干意見”）提出創(chuàng)新價(jià)格管理和價(jià)格政策來促進(jìn)PPP制度發(fā)展。由于PPP項(xiàng)目的不同屬性，價(jià)格管理如何創(chuàng)新是一個(gè)值得研究的理論問題。本文主要討論使用者付費(fèi)的PPP項(xiàng)目定價(jià)問題，從此類項(xiàng)目定價(jià)的困境切入，提出競(jìng)爭(zhēng)性公共產(chǎn)品和強(qiáng)自然壟斷屬性定價(jià)不同定價(jià)策略，并對(duì)《價(jià)格法》相關(guān)規(guī)定提出修改建議。

二、PPP模式下使用者付費(fèi)公共產(chǎn)品定價(jià)之困境

（一）利益平衡之困：定價(jià)涉及三方主體之利益目標(biāo)

與傳統(tǒng)政府直接提供公共產(chǎn)品的定價(jià)相比，PPP模式下公共產(chǎn)品定價(jià)涉及的利益要復(fù)雜的多。PPP模式下使用者付費(fèi)公共產(chǎn)品，由政府以合同的形式授予公共產(chǎn)品投資人，投資人向使用者提供公共產(chǎn)品，使用者根據(jù)用量向投資人支付使用費(fèi)。此種模式下三方主體利益目標(biāo)并不相同，政府利益是減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，選擇合適投資人提供公眾滿意的公共產(chǎn)品，最終實(shí)現(xiàn)其政治利益最大化；投資人利益是通過合適的價(jià)格讓其獲得最大的利潤(rùn)；而使用者利益為獲得價(jià)格合理、質(zhì)量滿意的公共產(chǎn)品。顯然，PPP模式下使用者付費(fèi)公共產(chǎn)品定價(jià)涉及的三方主體利益目標(biāo)并不一致。依據(jù)《價(jià)格法》規(guī)定的對(duì)此類公共產(chǎn)品應(yīng)由政府定價(jià)（即政府指導(dǎo)價(jià)或者政府定價(jià)），政府需要平衡公共產(chǎn)品使用者和提供者的利益。政府科學(xué)合理地定價(jià)需要克服兩種風(fēng)險(xiǎn)。其一，政府定價(jià)滯后于市場(chǎng)環(huán)境變化節(jié)奏的風(fēng)險(xiǎn)。任何產(chǎn)品在不同市場(chǎng)環(huán)境下其供求關(guān)系都會(huì)產(chǎn)生波動(dòng)，公共產(chǎn)品也不例外，以鐵路為例，不同時(shí)間旅客數(shù)量有巨大差異。政府定價(jià)難以滿足市場(chǎng)供求變化。其二，定價(jià)機(jī)構(gòu)及其人員被公共產(chǎn)品提供者“俘獲”的風(fēng)險(xiǎn)。政府在科學(xué)定價(jià)上失靈最嚴(yán)重地表現(xiàn)就是政府定價(jià)行為的尋租。相對(duì)于分散的公共產(chǎn)品消費(fèi)者，實(shí)力雄厚、利益集中的公共產(chǎn)品提供者更容易“俘獲”定價(jià)機(jī)構(gòu)及其人員，從近年來國(guó)家發(fā)改委價(jià)格司深陷腐敗漩渦可見端倪。因此，PPP模式下公共產(chǎn)品定價(jià)的利益目標(biāo)復(fù)雜性，造成政府科學(xué)合理定價(jià)的難度。

（二）價(jià)格均衡之困：林達(dá)爾均衡與市場(chǎng)價(jià)格均衡之沖突

公共產(chǎn)品的定價(jià)不同于私人產(chǎn)品的定價(jià)。在私人產(chǎn)品的情況下，每個(gè)人對(duì)同樣商品都面臨同樣的價(jià)格，且每個(gè)人可選擇一個(gè)不同的商品包；而在公共產(chǎn)品的情況下，每個(gè)人都選擇了相同的公共產(chǎn)品包，卻面臨不同的價(jià)格（因?yàn)榧{稅不同）。[3](P66-72)私人產(chǎn)品根據(jù)市場(chǎng)供求關(guān)系自動(dòng)形成市場(chǎng)價(jià)格均衡。在傳統(tǒng)的政府提供公共產(chǎn)品模式下，公共產(chǎn)品使用者是通過納稅的方式來支付公共產(chǎn)品對(duì)價(jià)。賺取利潤(rùn)不是政府提供公共產(chǎn)品所追求的目標(biāo)，因此總能實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品定價(jià)的林達(dá)爾均衡，即公共產(chǎn)品使用者愿付成本之和等于為生產(chǎn)這些公共產(chǎn)品所需要的成本。然而，在PPP模式下，提供公共產(chǎn)品的私人企業(yè)是以營(yíng)利為目的，欲通過市場(chǎng)價(jià)格均衡實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)最大化目標(biāo)。林達(dá)爾均衡下利潤(rùn)一般為0，恰恰與私人企業(yè)所追求的目標(biāo)相反。因此，公共產(chǎn)品林達(dá)爾均衡與私人提供市場(chǎng)價(jià)格均衡的沖突，造成PPP模式下使用者付費(fèi)公共產(chǎn)品定價(jià)的難度。

（三）價(jià)格生成之困：公共產(chǎn)品特殊屬性造成競(jìng)爭(zhēng)性價(jià)格形成障礙

私人產(chǎn)品能夠根據(jù)市場(chǎng)的供求關(guān)系自動(dòng)生成價(jià)格，并隨供求變化而自動(dòng)波動(dòng)。然而，公共產(chǎn)品一般具有自然壟斷屬性，競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制難以在公共產(chǎn)品領(lǐng)域發(fā)揮作用。如鐵路、公路等基礎(chǔ)設(shè)施，在兩個(gè)地點(diǎn)之間不可能進(jìn)行重復(fù)無數(shù)條地鋪設(shè)或建設(shè)；水、電、煤氣、暖氣等公用設(shè)施為節(jié)省成本，不可能重復(fù)鋪設(shè)管線。最先投資建設(shè)的企業(yè)對(duì)所投資的公共產(chǎn)品就形成了自然壟斷，難以通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)形成均衡價(jià)格。PPP模式目標(biāo)就是在公共產(chǎn)品供給上引入競(jìng)爭(zhēng)，但也難以改變一些公共產(chǎn)品或者特定環(huán)節(jié)的自然壟斷屬性。但我國(guó)現(xiàn)行價(jià)格法律制度的滯后抵消了PPP模式的優(yōu)勢(shì)。因此，公共產(chǎn)品特殊屬性造成競(jìng)爭(zhēng)性價(jià)格形成障礙。

三、PPP模式下，競(jìng)爭(zhēng)性公共產(chǎn)品定價(jià)方式之構(gòu)建

價(jià)格是促使人們從事生產(chǎn)并發(fā)現(xiàn)新的生產(chǎn)可能性的最基本的激勵(lì)因素[4](P17)。要大力推行公共產(chǎn)品供給的PPP模式，價(jià)格制度改革勢(shì)在必行。《價(jià)格法》第18條第4項(xiàng)和第5項(xiàng)以公用事業(yè)和公益性服務(wù)的“重要性”來確定其定價(jià)方式和主體并不科學(xué)。筆者認(rèn)為，PPP模式下使用者付費(fèi)公共產(chǎn)品應(yīng)根據(jù)可競(jìng)爭(zhēng)性來確定定價(jià)類型。對(duì)于具有可競(jìng)爭(zhēng)性的公共產(chǎn)品完全交由市場(chǎng)通過競(jìng)爭(zhēng)來形成市場(chǎng)價(jià)格。對(duì)于自然壟斷的公共產(chǎn)品，根據(jù)不同環(huán)節(jié)是否可以引入競(jìng)爭(zhēng)不同可分為可競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)和不可競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)。以電業(yè)為例，輸配電可能具有自然壟斷屬性，但發(fā)電則可以引入競(jìng)爭(zhēng)，那么發(fā)電環(huán)節(jié)就是可競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)。類似的還有天然氣、暖氣等等公用事業(yè)。簡(jiǎn)言之，我國(guó)價(jià)格法律制度應(yīng)根據(jù)公共產(chǎn)品自然壟斷屬性的強(qiáng)弱來確定其定價(jià)方式。對(duì)于可競(jìng)爭(zhēng)公共產(chǎn)品以及可競(jìng)爭(zhēng)環(huán)節(jié)盡可能地引入競(jìng)爭(zhēng)，由市場(chǎng)形成價(jià)格，政府則無需進(jìn)行價(jià)格管制。

一方面，對(duì)于競(jìng)爭(zhēng)性公共產(chǎn)品而言，強(qiáng)制價(jià)格干預(yù)會(huì)帶來市場(chǎng)供給短缺，市場(chǎng)結(jié)構(gòu)扭曲。在市場(chǎng)需求過大情況下，政府通過定價(jià)強(qiáng)制壓低價(jià)格以實(shí)現(xiàn)分配正義時(shí)，會(huì)造成供給進(jìn)一步減少。英國(guó)曾經(jīng)實(shí)行的《租賃法》就是最好例證。為了實(shí)現(xiàn)分配正義，讓低收入群體承擔(dān)得起房租，英國(guó)于1965年和1977年的《租賃法》規(guī)定了“公平租金”問題。由租賃官審查決定租賃合同的“公平”租金，進(jìn)而導(dǎo)致房屋出租收益下降。房屋所有人為尋求房屋更高收益方式（如出售）而大大減少房屋出租數(shù)，進(jìn)一步加劇了房屋出租市場(chǎng)的惡性循環(huán)。這一飽受詬病的制度還限制了勞動(dòng)力的流動(dòng)，提高了失業(yè)率，促使雙方通過非法方式（以使用許可而非簽訂租賃合同）進(jìn)行規(guī)避。考慮到種種不利，英國(guó)于1988年撤銷了租金控制制度。[5]( P302-305)對(duì)于競(jìng)爭(zhēng)性公共產(chǎn)品來說越是供不應(yīng)求、價(jià)格越是居高不下，越應(yīng)該放開價(jià)格，讓市場(chǎng)調(diào)節(jié)供求，讓競(jìng)爭(zhēng)調(diào)節(jié)價(jià)格。[6](P57)基于上述情形政府干預(yù)定價(jià)的弊病，當(dāng)PPP模式下競(jìng)爭(zhēng)性公共產(chǎn)品市場(chǎng)需求過大時(shí)，公（Public）的一方職責(zé)是引入更多私人（Private）資本提供此類公共產(chǎn)品，公共產(chǎn)品消費(fèi)者“用腳投票”的方式來影響公共產(chǎn)品價(jià)格。政府干預(yù)定價(jià)，只會(huì)產(chǎn)生公共產(chǎn)品供給不足等諸多副作用。具體言之，政府的職能是一方面通過PPP等模式引入更多供給主體擴(kuò)大競(jìng)爭(zhēng)；另一方面，利用《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》和《反壟斷法》維護(hù)好市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，利用《價(jià)格法》對(duì)價(jià)格欺詐等價(jià)格違法行為進(jìn)行查處。

另一方面，對(duì)于競(jìng)爭(zhēng)性公共產(chǎn)品而言，強(qiáng)制價(jià)格干預(yù)會(huì)產(chǎn)生“黑市”。政府對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性公共產(chǎn)品定價(jià)就會(huì)造成私人提供的公共產(chǎn)品質(zhì)次價(jià)高，甚至出現(xiàn)“黑市”。我國(guó)出租車市場(chǎng)就是一個(gè)例證。出租車市場(chǎng)可以看著是PPP模式提供公共服務(wù)一種原始方式，政府給予出租車一定的優(yōu)惠（如油價(jià)高時(shí)的價(jià)格補(bǔ)貼），出租車提供公共交通運(yùn)輸服務(wù)，乘客支付費(fèi)用。在政府定價(jià)模式下，各地出租車都存在服務(wù)質(zhì)量差、價(jià)格高，甚至故意繞道、拒載等欺客宰客現(xiàn)象。在價(jià)格和服務(wù)滿足不了公眾需求的情況下，黑車市場(chǎng)逐漸盛行。黑車的出現(xiàn)意味著出租車市場(chǎng)價(jià)格系統(tǒng)非法再現(xiàn)并在法律之外接管了部分分配功能。從價(jià)格控制的分析顯示，在資源稀缺的世界中，供求關(guān)系的基本作用不可能通過頒布一部法律來消除。[7](P126)網(wǎng)絡(luò)預(yù)約專車出現(xiàn)后，迎合了公眾不同層次的消費(fèi)需求，也迫使出租車市場(chǎng)不得不做出改變，大大壓縮了黑車存在的空間。從出租車市場(chǎng)實(shí)例可以看出，政府通過定價(jià)來限制競(jìng)爭(zhēng)，“寵壞”了公共產(chǎn)品提供者，“傷害”了公共產(chǎn)品使用者，“毀壞”了某個(gè)特定行業(yè)，最后“侵蝕”了政府自身的信用。總之，對(duì)于競(jìng)爭(zhēng)性公共產(chǎn)品，政府維護(hù)好競(jìng)爭(zhēng)是最好的價(jià)格監(jiān)管方式。

四、PPP模式下，強(qiáng)自然壟斷公共產(chǎn)品定價(jià)方式之構(gòu)建

由于自然壟斷屬性強(qiáng)的公共產(chǎn)品無法通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)形成價(jià)格，我國(guó)實(shí)行政府定價(jià)。對(duì)于非在位企業(yè)而言，政府定價(jià)模式難以激勵(lì)新企業(yè)積極加入公共產(chǎn)品的供給。公共產(chǎn)品私人提供者一方面擔(dān)心政府定價(jià)倚重公共利益的維護(hù)，而輕忽企業(yè)利益的保護(hù)；另一方面擔(dān)心由于使用者不足而難以收回成本和利潤(rùn)。企業(yè)最大目標(biāo)就是追求利潤(rùn)最大化，由于對(duì)項(xiàng)目是否能營(yíng)利的顧慮，所以產(chǎn)生了政府大力推行PPP一年多以來私人企業(yè)“叫好不叫座”的現(xiàn)象。對(duì)于在位企業(yè)而言，政府定價(jià)導(dǎo)致公共產(chǎn)品提供者缺乏提高效率、降低成本的動(dòng)力，反而激勵(lì)其降低質(zhì)量來減少成本。在PPP模式下，法律應(yīng)賦予非競(jìng)爭(zhēng)性公共產(chǎn)品提供者一定的定價(jià)權(quán)，并通過激勵(lì)性規(guī)制手段促使其提供價(jià)低質(zhì)優(yōu)的公共產(chǎn)品。

（一）價(jià)格上限：公共產(chǎn)品供給者的定價(jià)權(quán)和價(jià)格規(guī)制

在賦予公共產(chǎn)品私人提供者定價(jià)權(quán)的情況下，為了避免其通過壟斷性價(jià)格獲得壟斷利潤(rùn)，價(jià)格主管機(jī)關(guān)必須對(duì)定價(jià)行為進(jìn)行規(guī)制。國(guó)際上較通行地做法就是采取激勵(lì)性規(guī)制（incentive regulation）定價(jià)模式，如實(shí)行價(jià)格上限（price cap）制度和標(biāo)尺競(jìng)爭(zhēng)（yardstick competition）。

價(jià)格上限制度是價(jià)格主管部門對(duì)某種使用者付費(fèi)的公共產(chǎn)品設(shè)置最高價(jià)格，公共產(chǎn)品提供者在最高價(jià)格以下（含最高價(jià)格）自主制定價(jià)格的定價(jià)方式。價(jià)格上限制度主要應(yīng)用于公共產(chǎn)品民營(yíng)化（PPP）領(lǐng)域，價(jià)格主管部門可以根據(jù)通貨膨脹對(duì)價(jià)格上限進(jìn)行調(diào)整，但公共產(chǎn)品提供者不能在價(jià)格上限以上進(jìn)行定價(jià)。在西方發(fā)達(dá)國(guó)家，使用者付費(fèi)的公共產(chǎn)品多采取這種定價(jià)方式，尤其是在民營(yíng)化的公共產(chǎn)品中。上世紀(jì)八十年代，價(jià)格上限制度幾乎應(yīng)用于英國(guó)所有民營(yíng)化公用事業(yè)之中。一時(shí)許多學(xué)者認(rèn)為此種價(jià)格制度應(yīng)該是暫時(shí)的，一旦技術(shù)進(jìn)步打破了市場(chǎng)壟斷，此種價(jià)格制度就會(huì)退出歷史舞臺(tái)。但由于強(qiáng)自然壟斷領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)遲遲未能到來，此種價(jià)格制度仍然在一些領(lǐng)域中普遍采用。[5](P315)在美國(guó)，從上世紀(jì)八十年代中期之后合理回報(bào)率（rate-of-return）價(jià)格規(guī)制逐漸被價(jià)格上限所取代。與合理回報(bào)率價(jià)格相比，價(jià)格上限給予被規(guī)制者更多自由權(quán)、更大激勵(lì)，利于模仿競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)。對(duì)于提供公共產(chǎn)品的私人企業(yè)來說，一方面能夠根據(jù)市場(chǎng)供求狀況在不超過價(jià)格上限情況下隨時(shí)調(diào)整價(jià)格；另一方通過不斷提高效率以便與市場(chǎng)上可能出現(xiàn)的潛在競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手展開競(jìng)爭(zhēng)。因此，有學(xué)者提出，價(jià)格上限將外部競(jìng)爭(zhēng)內(nèi)生化，將市場(chǎng)和成本風(fēng)險(xiǎn)由價(jià)格監(jiān)管機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)移至公司。[8](P346)在公共產(chǎn)品壟斷領(lǐng)域，上限價(jià)格規(guī)制的結(jié)果是形成收支均衡的價(jià)格（“收”包括成本和利潤(rùn)）。以收支均衡為條件的經(jīng)濟(jì)福利最大化的價(jià)格體系，不是由邊際成本所決定的最佳價(jià)格體系，而是被規(guī)制企業(yè)次優(yōu)價(jià)格體系。[9](P164)在PPP模式下，具有強(qiáng)壟斷屬性的公共產(chǎn)品領(lǐng)域，我國(guó)可以借鑒國(guó)外做法以價(jià)格上限模式代替政府定價(jià)模式。

價(jià)格上限制度下，經(jīng)常配套使用的另一個(gè)制度是標(biāo)尺競(jìng)爭(zhēng)。在PPP模式語境下，標(biāo)尺競(jìng)爭(zhēng)是指為了促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)、降低價(jià)格和提高質(zhì)量，將全國(guó)范圍內(nèi)的某種公共產(chǎn)品的供給根據(jù)不同行政區(qū)域分別由獨(dú)立的不同企業(yè)承擔(dān)，監(jiān)管機(jī)關(guān)以某一區(qū)域質(zhì)高價(jià)低的特定企業(yè)為標(biāo)尺衡量并指導(dǎo)其他區(qū)域企業(yè)提高內(nèi)部效率的一種價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)模式。標(biāo)尺競(jìng)爭(zhēng)是在扣減不同地區(qū)由于物價(jià)不同而造成生產(chǎn)成本差異的情況下，促成不同區(qū)域壟斷企業(yè)之間的競(jìng)爭(zhēng)。如將全國(guó)不同省份的電力供給分別由不同的電力公司承擔(dān)，而不是僅僅由兩三家電力公司承擔(dān)，在價(jià)格上限制度模式下以電力供給價(jià)格最低服務(wù)質(zhì)量最好的公司為標(biāo)尺，衡量并指導(dǎo)其他區(qū)域企業(yè)提高內(nèi)部效率、降低價(jià)格。標(biāo)尺競(jìng)爭(zhēng)是從外部營(yíng)造競(jìng)爭(zhēng)的壓力，但能否真正形成競(jìng)爭(zhēng)并促使價(jià)格降低是監(jiān)管行為的難點(diǎn)。目前，我國(guó)各個(gè)層級(jí)政府都在推行地方的或區(qū)域性的PPP項(xiàng)目，如何在不同區(qū)域項(xiàng)目之間形成競(jìng)爭(zhēng)，需要構(gòu)建統(tǒng)一且更高級(jí)別的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。這不是價(jià)格法律制度所能單獨(dú)解決的，需要其他配套制度的調(diào)整。

在公共產(chǎn)品民營(yíng)化浪潮下，賦予企業(yè)定價(jià)權(quán)并進(jìn)行價(jià)格上限和標(biāo)尺競(jìng)爭(zhēng)規(guī)制已成為西方國(guó)家普遍的定價(jià)和規(guī)制模式。此種模式欲成為解決我國(guó)非競(jìng)爭(zhēng)性公共產(chǎn)品定價(jià)的最優(yōu)方式，還需要配套制度發(fā)揮作用。因?yàn)榇朔N定價(jià)和規(guī)制模式只是在企業(yè)成為PPP合作主體之后，在其成為合作主體之前還要形成競(jìng)爭(zhēng)性制度，以選擇價(jià)格低、質(zhì)量高的合作者。

（二）特許經(jīng)營(yíng)：公私合作前的價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)

特許經(jīng)營(yíng)就是政府部門將公共產(chǎn)品的供給權(quán)通過特定程序賦予市場(chǎng)主體。由于公共產(chǎn)品所具有的搭便車等外部性問題，市場(chǎng)難以自動(dòng)無償供給而需要政府介入。提供公共產(chǎn)品為政府的產(chǎn)生與存在提供了法理基礎(chǔ)，同時(shí)也是政府的權(quán)力與責(zé)任。從權(quán)力角度，將公共產(chǎn)品的有償提供授予市場(chǎng)主體是在運(yùn)用公共資源分配的權(quán)力；從責(zé)任角度，公共產(chǎn)品私人提供時(shí)，政府或者支出財(cái)政資金、或者讓使用者付費(fèi)，依法特許是政府的責(zé)任，因?yàn)?/span>“支配他人的經(jīng)濟(jì)資源則意味著責(zé)任”[10](P77)。從政府角度，特許經(jīng)營(yíng)制度是履行權(quán)力和責(zé)任的法定程序。從企業(yè)角度，特許經(jīng)營(yíng)是“為了事后能夠享有壟斷性權(quán)力，供應(yīng)商必須事先參與競(jìng)爭(zhēng)以追求其權(quán)力”[5](P319)的必經(jīng)程序。

在愿意提供公共產(chǎn)品的企業(yè)數(shù)量多于實(shí)際能提供的企業(yè)數(shù)量的情況下，才可能實(shí)行特許經(jīng)營(yíng)程序。按照我國(guó)招標(biāo)采購法律的規(guī)定，特許招標(biāo)供應(yīng)商必須滿足三個(gè)以上，而且價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)是特許招標(biāo)的一個(gè)核心內(nèi)容之一。從學(xué)理上分析，特許經(jīng)營(yíng)有公益特許與價(jià)格競(jìng)標(biāo)特許。公益特許中價(jià)格是一個(gè)參考因素，則價(jià)格競(jìng)標(biāo)特許中價(jià)格是一個(gè)核心因素。我國(guó)的特許經(jīng)營(yíng)多傾向于價(jià)格競(jìng)標(biāo)特許，如2015年4月國(guó)家發(fā)改委聯(lián)合其他部委發(fā)布的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱“25號(hào)令”）中規(guī)定，特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目實(shí)施方案應(yīng)當(dāng)包括“投資回報(bào)、價(jià)格及其測(cè)算”。特許招標(biāo)中最終中標(biāo)人的實(shí)施方案是特許經(jīng)營(yíng)合同的組成部分，所含價(jià)格對(duì)政府和供應(yīng)商都有約束力。若實(shí)現(xiàn)價(jià)格上限制度，特許招標(biāo)中標(biāo)人的實(shí)施方案中報(bào)價(jià)應(yīng)當(dāng)不超過價(jià)格上限。通過特許經(jīng)營(yíng)的競(jìng)爭(zhēng)性程序，政府能夠選擇質(zhì)優(yōu)價(jià)低的公共產(chǎn)品提供者，避免合作后形成壟斷性價(jià)格的局面。為了保證在價(jià)格上限下公共產(chǎn)品提供者不減損質(zhì)量，特許經(jīng)營(yíng)許可應(yīng)設(shè)定合理期限。期限既要滿足投資人能獲得投資回報(bào)又不形成壟斷性地位。25號(hào)令規(guī)定“特許期限不超過30年”，在實(shí)踐中不能一概約定30年，要根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)選擇合理期限。期滿之后重新履行競(jìng)爭(zhēng)程序，讓在位企業(yè)時(shí)刻感受到競(jìng)爭(zhēng)和潛在競(jìng)爭(zhēng)的壓力，讓公共產(chǎn)品使用者獲得合理的價(jià)格。

五、結(jié)語：對(duì)《價(jià)格法》修改建議

PPP項(xiàng)目的核心原則就是“物有所值”，價(jià)格是衡量“物有所值”的一個(gè)重要指標(biāo)。在PPP模式的推行中，政府更應(yīng)該重視價(jià)格法律制度的促進(jìn)作用，及時(shí)完善價(jià)格法律制度。盡管國(guó)務(wù)院的《若干意見》已釋放出積極信號(hào)，但價(jià)格制度的真正完善和固化需要《價(jià)格法》的進(jìn)一步修訂。根據(jù)上文對(duì)定價(jià)模式的分析，對(duì)《價(jià)格法》未來修訂提出以下建議：首先，在《價(jià)格法》修訂中應(yīng)明確規(guī)定PPP項(xiàng)目的兩種定價(jià)模式，即市場(chǎng)調(diào)節(jié)價(jià)和價(jià)格上限下的自主定價(jià)。市場(chǎng)調(diào)節(jié)價(jià)格適用于競(jìng)爭(zhēng)性公共產(chǎn)品；價(jià)格上限下的自主定價(jià)適用于非競(jìng)爭(zhēng)性（強(qiáng)自然壟斷）公共產(chǎn)品。其次，刪除《價(jià)格法》中以公用事業(yè)和公益性服務(wù)的“重要性”作為納入政府定價(jià)的規(guī)定。最后，《價(jià)格法》增加激勵(lì)性規(guī)定。通過立法明確監(jiān)管機(jī)關(guān)可采取激勵(lì)性規(guī)制措施對(duì)公共產(chǎn)品提供者進(jìn)行規(guī)制，促使其降低服務(wù)價(jià)格、提升服務(wù)質(zhì)量。總之，應(yīng)通過《價(jià)格法》修訂來衡平PPP三方主體的利益目標(biāo)。

參 考 文 獻(xiàn)

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