摘要：特許經(jīng)營權(quán)的定位直接涉及法律對相關(guān)利益的保護(hù)程度，將其定位為私權(quán)會(huì)漠視公共利益的保護(hù)。特許經(jīng)營權(quán)是來源于政府的一種新財(cái)產(chǎn)，是公-私混合財(cái)產(chǎn)，其權(quán)利客體是特許經(jīng)營行為。特許經(jīng)營權(quán)的“權(quán)利束”在被特許人和政府之間混合配置，是為平衡各方利益使然。作為一個(gè)混合財(cái)產(chǎn)權(quán)，其保護(hù)規(guī)則（即財(cái)產(chǎn)規(guī)則、責(zé)任規(guī)則、不可轉(zhuǎn)讓規(guī)則、管制規(guī)則和無為規(guī)則）應(yīng)有所為有所不為，應(yīng)突出不可轉(zhuǎn)讓規(guī)則、責(zé)任規(guī)則和管制規(guī)則的優(yōu)先適用地位。

關(guān)鍵詞：PPP特許經(jīng)營權(quán)；新財(cái)產(chǎn)；混合財(cái)產(chǎn)；保護(hù)規(guī)則      

引言

特許經(jīng)營（Franchise）存在兩種類型，一種是銷售私人產(chǎn)品或服務(wù)的特許經(jīng)營。如兩個(gè)企業(yè)之間達(dá)成特許經(jīng)營協(xié)議，即特許人開發(fā)某種待售產(chǎn)品或服務(wù)，被許人在特定區(qū)域市場中銷售該產(chǎn)品或服務(wù)，后者為在特定區(qū)域的銷售權(quán)向前者支付一定費(fèi)用的協(xié)議。再如，政府授予市場主體專營某種商品或服務(wù)，鹽業(yè)專賣、煙草專賣等等。另一種是提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的特許經(jīng)營。此種特許是政府及其部門將公共產(chǎn)品或者服務(wù)的供給權(quán)通過特定程序賦予市場主體，是公私合作制（PPP）的一種模式，簡稱PPP特許經(jīng)營。有的學(xué)者將此種特許經(jīng)營稱為“公共特許分配”、“市政特許經(jīng)營”或者“公用事業(yè)特許經(jīng)營”等，這些表述并不精準(zhǔn)，難以概括此種特許經(jīng)營的內(nèi)涵，因此筆者并未予采納。

特許經(jīng)營的兩種類型存在實(shí)質(zhì)性的區(qū)別：首先，特許主體不同。第一種特許經(jīng)營中的特許人既有企業(yè)又有政府，但主要是企業(yè)；而第二種特許經(jīng)營中的特許人只能為政府。其次，特許的內(nèi)容不同。第一種特許經(jīng)營的對象是私人產(chǎn)品；而第二種特許經(jīng)營的對象是公共產(chǎn)品。再次，特許經(jīng)營是否收費(fèi)不同。第一種特許經(jīng)營中被特許人必須向特許人支付特許使用費(fèi)（企業(yè)之間的特許），或者取得政府頒發(fā)的特許經(jīng)營許可證（政府的特許）；而第二種特許經(jīng)營中被特許人無須向特許人支付費(fèi)用，而且有時(shí)可以獲得政府的財(cái)政補(bǔ)助、稅收優(yōu)惠等。由于兩種類型特許經(jīng)營的重大區(qū)別，由此產(chǎn)生的特許經(jīng)營權(quán)屬性亦涇渭分明。基于此，本文僅研究PPP特許經(jīng)營權(quán)。

近兩年我國大力推行PPP模式后，特許經(jīng)營成為公共產(chǎn)品供給的一種重要模式（尤其是在基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域），其權(quán)利的屬性及其保護(hù)規(guī)則需要進(jìn)一步探賾。PPP特性經(jīng)營權(quán)具有何種屬性直接影響法律對該權(quán)利的保護(hù)規(guī)則和救濟(jì)方式。本文在分析現(xiàn)有觀點(diǎn)的基礎(chǔ)上，提出PPP特許經(jīng)營權(quán)是一種混合財(cái)產(chǎn)權(quán)，并構(gòu)建該權(quán)利的保護(hù)規(guī)則。

一、PPP特許經(jīng)營權(quán)屬性之爭與定位之惑

（一）特許經(jīng)營權(quán)的屬性之爭

從本世紀(jì)初，我國學(xué)者就對特許經(jīng)營權(quán)屬性問題給予極大的關(guān)注，因?yàn)榇藛栴}涉及特許經(jīng)營權(quán)應(yīng)納入哪部法律調(diào)整的問題。在諸多研究中，較有影響的代表性觀點(diǎn)有三個(gè)，即知識(shí)產(chǎn)權(quán)說、獨(dú)立的無形財(cái)產(chǎn)權(quán)說和準(zhǔn)物權(quán)說。知識(shí)產(chǎn)權(quán)說是由任學(xué)青提出，她認(rèn)為特許權(quán)內(nèi)容涉及商號(hào)、商標(biāo)、服務(wù)商標(biāo)、專利、技術(shù)秘密、版權(quán)、商業(yè)標(biāo)識(shí)等權(quán)利，或者是它們的部分組合，因而是一種新型的知識(shí)產(chǎn)權(quán)。獨(dú)立的無形財(cái)產(chǎn)權(quán)說是由楊明等提出，他認(rèn)為特許的客體是一種資格和能力，因而特許經(jīng)營權(quán)是一種獨(dú)立的無形財(cái)產(chǎn)權(quán)。準(zhǔn)物權(quán)說是由李顯冬提出，他認(rèn)為特許經(jīng)營權(quán)具備一些物權(quán)的屬性，不僅是一種財(cái)產(chǎn)權(quán)，而且是一種準(zhǔn)物權(quán)。這三種觀點(diǎn)在特許經(jīng)營發(fā)展初期提出，從某一角度都具有一定的合理性，但也存在著共同的不足——忽略了兩種特許經(jīng)營權(quán)的區(qū)別，而且存在難以讓人信服的邏輯問題。

其一，知識(shí)產(chǎn)權(quán)說和準(zhǔn)物權(quán)說都存在削足適履、對號(hào)入座的思維定式傾向，以現(xiàn)有的財(cái)產(chǎn)權(quán)理論框架來套用特許經(jīng)營權(quán)。無論是知識(shí)產(chǎn)權(quán)說還是準(zhǔn)物權(quán)說都是所有權(quán)泛化的表現(xiàn)，知識(shí)產(chǎn)權(quán)是知識(shí)財(cái)產(chǎn)之所有，準(zhǔn)物權(quán)乃為準(zhǔn)物之所有。這是大陸法系國家學(xué)者的一貫思維路徑，傾向于運(yùn)用“所有權(quán)”理論去分析所有的財(cái)產(chǎn)關(guān)系，成為分析財(cái)產(chǎn)關(guān)系的最基本的工具和參照物，出現(xiàn)“所有權(quán)的泛化”，在問題的解決上導(dǎo)致所有權(quán)失靈現(xiàn)象。大陸法系作為概念主義法學(xué)，有嚴(yán)密的概念體系和理論體系，當(dāng)出現(xiàn)新的財(cái)產(chǎn)時(shí)學(xué)者們總會(huì)思維定式地將其納入既有的體系。在財(cái)產(chǎn)法學(xué)領(lǐng)域，大陸法系封閉僵化的財(cái)產(chǎn)權(quán)制度在較為落后的生產(chǎn)力條件下創(chuàng)立，隨著生產(chǎn)力的提升、生產(chǎn)關(guān)系的變化，原財(cái)產(chǎn)權(quán)理論體系總是落后于現(xiàn)實(shí)財(cái)產(chǎn)關(guān)系，難以滿足新型財(cái)產(chǎn)制度的要求。我國作為大陸法系國家，概念法學(xué)的這種弊端也暴露無遺。而英美法系作為工具主義法學(xué)，其財(cái)產(chǎn)法律制度僅作為便宜財(cái)產(chǎn)流轉(zhuǎn)的一個(gè)工具而已，對新財(cái)產(chǎn)類型總具有很強(qiáng)的涵攝能力。與英美法系相比，我國財(cái)產(chǎn)權(quán)制度也凸顯出僵化的弊病，學(xué)者們的研究難以突破既有的藩籬。二位學(xué)者對號(hào)入座之后，就會(huì)出現(xiàn)新財(cái)產(chǎn)與舊制度之間的邏輯問題。知識(shí)產(chǎn)權(quán)說以特許經(jīng)營內(nèi)容中涉及知識(shí)產(chǎn)權(quán)問題來確定特許經(jīng)營權(quán)的屬性值得商榷，依此邏輯雙方轉(zhuǎn)讓知識(shí)產(chǎn)權(quán)的合同也應(yīng)屬于知識(shí)產(chǎn)權(quán)了。準(zhǔn)物權(quán)說以特許經(jīng)營權(quán)具有某些物權(quán)屬性就將其歸入準(zhǔn)物權(quán)也欠缺邏輯上的周嚴(yán)，一些知識(shí)產(chǎn)權(quán)也具有某些物權(quán)屬性是否也可以將其納入準(zhǔn)物權(quán)呢，而且準(zhǔn)物權(quán)本身就是一個(gè)邊界不清的概念。

其二，獨(dú)立財(cái)產(chǎn)權(quán)說和準(zhǔn)物權(quán)說都認(rèn)為特許經(jīng)營權(quán)的客體是“資格或能力”，此觀點(diǎn)存在以部分定位整體之嫌。任何權(quán)利都由五個(gè)必備要素構(gòu)成：利益、主張、資格、權(quán)能和自由，其中權(quán)能又包括權(quán)威和能力。若認(rèn)為特許經(jīng)營權(quán)的客體是“資格或能力”，就等于將權(quán)利的一個(gè)要素作為權(quán)利的客體，顯然是以點(diǎn)帶面、以部分定位整體，邏輯上難以說得通。若依此推理，所有權(quán)利的客體都可以說是一個(gè)資格或能力。如，物權(quán)從一個(gè)角度而言就是權(quán)利人擁有的占有、使用、收益或處分特定物的資格或能力，那么物權(quán)的客體是“資格或能力”嗎？若將權(quán)利的要素作為權(quán)利的客體，那么權(quán)利的客體就可以說是利益、主張、資格、權(quán)能和自由的任何一個(gè)，顯然無法讓人信服的。概言之，特許經(jīng)營權(quán)的客體不是一種“資格或能力”。筆者同意特許經(jīng)營權(quán)是一種新型的獨(dú)立財(cái)產(chǎn)權(quán)，但其權(quán)利客體應(yīng)是特許經(jīng)營行為。“權(quán)利客體就是權(quán)利行使所及的對象”，特許經(jīng)營權(quán)行使所及的對象就是特許經(jīng)營行為。

（二）特許經(jīng)營權(quán)的定位之惑

無論是知識(shí)產(chǎn)權(quán)說、獨(dú)立財(cái)產(chǎn)權(quán)說，還是準(zhǔn)物權(quán)說都將特許經(jīng)營權(quán)定位為私權(quán)，這也是學(xué)界主流觀點(diǎn)。若將銷售私人產(chǎn)品或服務(wù)的特許經(jīng)營權(quán)納入私權(quán)范圍，并無不妥。因?yàn)椋朔N特許經(jīng)營權(quán)的客體是市場主體行使的特許經(jīng)營行為，特許經(jīng)營的對象為私人產(chǎn)品，影響的是私人利益。在PPP特許經(jīng)營中，其權(quán)利客體仍是市場主體行使的特許經(jīng)營行為，但特許經(jīng)營的對象是公共產(chǎn)品或準(zhǔn)公共產(chǎn)品，影響的是公共利益。不能僅依據(jù)某行為由市場主體行使就斷定該行為上的權(quán)利就是純私權(quán)。行政機(jī)關(guān)委托市場主體執(zhí)法（如委托代征稅款行為）也是市場主體所行使一種行為，顯然不能認(rèn)定其執(zhí)法權(quán)就是一種私權(quán)。PPP特許經(jīng)營權(quán)與受委托的市場主體執(zhí)法權(quán)之間基本原理是一致的，二者權(quán)利都來源于政府，權(quán)利內(nèi)容都是提供公共產(chǎn)品或服務(wù)，都涉及公共利益。因此，筆者認(rèn)為PPP特許經(jīng)營權(quán)不能簡單地將其劃為私權(quán)。2015年最高人民法院將特許經(jīng)營協(xié)議糾紛案件納入行政訴訟的受案范圍也是否認(rèn)其作為私權(quán)的一個(gè)例證，雖然筆者不贊同將特許經(jīng)營協(xié)議案件納入行政訴訟案件（此問題不是本文的研究范圍，在此不展開論述），但將該類案件納入解決私權(quán)糾紛的民事案件也是不妥的。

既然PPP特許經(jīng)營權(quán)不是一個(gè)純粹的私權(quán)，那么是不是公權(quán)？答案是否定的。公權(quán)具有強(qiáng)制性，以國家強(qiáng)制力為后盾。PPP特許經(jīng)營是市場主體有償?shù)兀ㄊ褂谜吒顿M(fèi)或者政府付費(fèi)）向社會(huì)公眾提供公共產(chǎn)品或者服務(wù)，其權(quán)利無強(qiáng)制力支撐，無法歸于公權(quán)范疇。在公私二元制體系下，PPP特許經(jīng)營權(quán)的定位問題讓人產(chǎn)生困惑。在公私二分法的深刻影響下，許多學(xué)者認(rèn)為任何一個(gè)“權(quán)”，不是私權(quán)（權(quán)利）就是公權(quán)（權(quán)力），卻忽視了二者之間的無數(shù)混合狀態(tài)和中間狀態(tài)。公私二分法已經(jīng)受到很多學(xué)者的質(zhì)疑，現(xiàn)已普遍認(rèn)為“非公即私或非私即公”的觀點(diǎn)是不正確的。劉文華教授認(rèn)為將公與私對立起來，忽視兩者統(tǒng)一的一面，不承認(rèn)兩者之間存在非公非私、有公有私、亦公亦私的中間地帶的思想，早已脫離了時(shí)代要求。沃爾夫教授認(rèn)為公私劃分是一個(gè)誤導(dǎo)但必要的區(qū)分，說其誤導(dǎo)是因?yàn)楣絼澐质强坎蛔〉模炔皇乾F(xiàn)代社會(huì)制度的經(jīng)驗(yàn)描繪也不是令人滿意的規(guī)范推理，不應(yīng)完全接受嚴(yán)明一貫的公私劃分，應(yīng)承認(rèn)社會(huì)生活的第三領(lǐng)域和公私之間無數(shù)的過度狀態(tài)；說其必要是因?yàn)楣絼澐质抢斫夂透倪M(jìn)社會(huì)所必要的。因此，公私二元解釋體系，無法科學(xué)闡釋PPP特許經(jīng)營權(quán)。

另外，公私二元制觀點(diǎn)的變種——公法私法化和私法公法化，也難以合理定位PPP特許經(jīng)營權(quán)。公權(quán)私法化或者私權(quán)公法化中的公權(quán)或者私權(quán)都沒有發(fā)生質(zhì)的變化，本質(zhì)上仍屬于公權(quán)或者私權(quán)。而PPP特許經(jīng)營權(quán)是公權(quán)和私權(quán)的耦合，此中的公權(quán)和私權(quán)都已發(fā)生質(zhì)的變化，不能簡單地將其歸為私權(quán)或公權(quán)。無論將其定位為公權(quán)還是私權(quán)都不利于權(quán)利所涉及的各方利益保護(hù)。科學(xué)定位事關(guān)邊界劃分，盡管財(cái)產(chǎn)權(quán)制度守衛(wèi)著個(gè)體與政府之間紛擾不斷的邊界，但個(gè)體與政府之間確實(shí)存在一片難以區(qū)分的融合地帶。

二、PPP特許經(jīng)營權(quán)是一種新財(cái)產(chǎn)與混合財(cái)產(chǎn)

（一）PPP特許經(jīng)營權(quán)是一種新財(cái)產(chǎn)

新財(cái)產(chǎn)理論是瑞克（Reich）教授在1964年發(fā)表于《耶魯法律期刊》的《新財(cái)產(chǎn)》一文中提出的。他提出政府通過權(quán)力和稅收大量吸取財(cái)富的同時(shí)，以多種形式釋放財(cái)產(chǎn)：現(xiàn)金、救濟(jì)金、服務(wù)、合同、特許經(jīng)營和許可，成為一些市場主體財(cái)富的主要來源。瑞克將這些來源于政府的財(cái)富稱為新財(cái)產(chǎn)。這些新財(cái)產(chǎn)正在改變著人們的社會(huì)生活方式，改變著個(gè)人主義和獨(dú)立性的基礎(chǔ)，改變著政府的運(yùn)行模式。就特許經(jīng)營而言，個(gè)人和企業(yè)所擁有的特許經(jīng)營權(quán)是政府創(chuàng)造和給予的部分壟斷地位。特許經(jīng)營權(quán)的價(jià)值在很大程度上取決于政府的權(quán)力；通過限制特許經(jīng)營的數(shù)量，政府可以讓被特許人處于非常有利的地位。特許經(jīng)營與其說是“自然權(quán)利”倒不如說是行業(yè)許可，因?yàn)樗谟枇艘环N由政府所建立的排他或壟斷地位。因此，特許經(jīng)營權(quán)是新財(cái)產(chǎn)的一種，是一個(gè)特權(quán)（Privilege），是一個(gè)非自然的或受到限制的權(quán)利。政府基于公共利益考慮可以對其進(jìn)行合理的規(guī)制，甚至基于公共利益原因可以不經(jīng)過聽證而直接收回其特權(quán)。

特許經(jīng)營權(quán)來源于政府，被特許人不僅僅是單純地為自己的利益服務(wù)，而更多地是為公共利益服務(wù)，從某種角度而言是在私人利潤刺激性下作為公共利益的代理人。瑞克教授也指出所有這些新財(cái)產(chǎn)（包括特許經(jīng)營）都是公與私的混合，其混合程度和代理政府的范圍因不同情形而異。這一切都是打破了公共和私人之間的區(qū)別，以及由此產(chǎn)生了公與私的融合。許多政府的職能都是由私人來執(zhí)行的；更多私人活動(dòng)也不再以私人的方式進(jìn)行。瑞克教授雖然沒有提出混合財(cái)產(chǎn)理論，但從新財(cái)產(chǎn)研究入手已發(fā)現(xiàn)了財(cái)產(chǎn)領(lǐng)域的公私混合現(xiàn)象。特許經(jīng)營權(quán)作為一種新財(cái)產(chǎn)，是公私混合現(xiàn)象的典型表現(xiàn)。

（二）PPP特許經(jīng)營權(quán)是一種公-私混合財(cái)產(chǎn)

科斯于1937年在《企業(yè)的性質(zhì)》一文提出產(chǎn)權(quán)問題之后，產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)界對產(chǎn)權(quán)類型及所有權(quán)問題進(jìn)行了開創(chuàng)性的研究。登姆塞茨認(rèn)為所有權(quán)分為三種類型，即私人所有、共同所有和政府所有。阿爾欽認(rèn)為產(chǎn)權(quán)可分為四種，即私有產(chǎn)權(quán)、非實(shí)在產(chǎn)權(quán)、共有產(chǎn)權(quán)和政府產(chǎn)權(quán)。盡管有細(xì)微差別，但產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)界主流觀點(diǎn)認(rèn)為存在三種產(chǎn)權(quán)制度。在產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)研究的基礎(chǔ)上，產(chǎn)權(quán)法學(xué)界也認(rèn)同財(cái)產(chǎn)有三種類型，即私有（Private）財(cái)產(chǎn)、共有（Common）財(cái)產(chǎn)和公共（Public）財(cái)產(chǎn)（詳見圖1）。然而，萊哈維（Lehavi）教授卻對傳統(tǒng)三分法提出了質(zhì)疑。

許多法學(xué)家在研究法律問題時(shí)發(fā)現(xiàn)公與私融合或混合法律現(xiàn)象越來越普遍。如拉德布魯赫認(rèn)為，公法與私法僵硬的劃分越來越趨于動(dòng)搖，這兩類法律逐漸不可分地滲透融合，從而產(chǎn)生一個(gè)全新的法律領(lǐng)域。對于財(cái)產(chǎn)法律制度也是如此，科爾認(rèn)為，“所有財(cái)產(chǎn)制度都是混合的，純公共財(cái)產(chǎn)和純私有財(cái)產(chǎn)僅存在于經(jīng)濟(jì)學(xué)家、法律學(xué)者和政治理論家的想象之中。”科爾在環(huán)境保護(hù)的基礎(chǔ)上提出混合財(cái)產(chǎn)制度。在前人研究基礎(chǔ)上萊哈維于2008年系統(tǒng)論證了混合財(cái)產(chǎn)理論。根據(jù)萊哈維的觀點(diǎn)，財(cái)產(chǎn)的傳統(tǒng)三種類型可以被看著是一個(gè)三角形的三個(gè)頂點(diǎn)。除了三種典型種類（即私有、共有和公共）之外，在三角形三個(gè)邊上及三角形的內(nèi)部有無數(shù)混合財(cái)產(chǎn)，這些財(cái)產(chǎn)已經(jīng)脫離了傳統(tǒng)的三分法，具有各自不同的特征。具體言之，公共財(cái)產(chǎn)和私有財(cái)產(chǎn)之間的混合形成公-私混合財(cái)產(chǎn)，典型的例子為PPP模式中的財(cái)產(chǎn)、企業(yè)的混合所有權(quán)等；公共財(cái)產(chǎn)與共有財(cái)產(chǎn)之間的混合形成共-公混合財(cái)產(chǎn)，典型的例子為政府管理對公眾免費(fèi)開放的公園等財(cái)產(chǎn)等；共有財(cái)產(chǎn)與私有財(cái)產(chǎn)之間的混合形成共-私混合財(cái)產(chǎn)，典型的例子是共同利益社區(qū)財(cái)產(chǎn)等。（詳見圖2），在圖2中，三角形三個(gè)頂點(diǎn)是財(cái)產(chǎn)的三種純正類型，越是接近三個(gè)頂點(diǎn)的財(cái)產(chǎn)，其混合性越弱；越是接近中間的財(cái)產(chǎn)，其混合性則越強(qiáng)。萊哈維所研究的公-私混合財(cái)產(chǎn)主要針對PPP模式產(chǎn)生的財(cái)產(chǎn)，并未單獨(dú)論證PPP模式中特許經(jīng)營權(quán)的屬性。而本文是在萊哈維觀點(diǎn)的基礎(chǔ)上，單獨(dú)對特許經(jīng)營權(quán)本身屬性的研究。

混合財(cái)產(chǎn)理論是從“權(quán)利束（bundle of rights）”的角度對財(cái)產(chǎn)權(quán)構(gòu)造進(jìn)行分析得到的結(jié)果，更多是基于英美法系的財(cái)產(chǎn)法理論。大陸法系所有權(quán)制度建立在對有體物的占有、使用、收益和處分等權(quán)能分配的基礎(chǔ)之上，根據(jù)具體權(quán)能（主要是處分權(quán)）分配狀況來決定所有權(quán)的歸屬；而英美法系是根據(jù)“權(quán)利束”的享有主體和分配狀況來決定財(cái)產(chǎn)權(quán)的性質(zhì)，擁有不同“權(quán)利束”的主體都享有獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)權(quán)，當(dāng)某個(gè)財(cái)產(chǎn)的“權(quán)利束”在不同性質(zhì)的主體之間分配時(shí)就形成了混合財(cái)產(chǎn)。奧諾爾（Honoré）將所有權(quán)看作是他所列的十一項(xiàng)財(cái)產(chǎn)權(quán)利和責(zé)任的完整組合，但財(cái)產(chǎn)權(quán)僅是所有權(quán)成分中某一項(xiàng)或某幾項(xiàng)而已。無論從大陸法系的所有權(quán)權(quán)能角度還是從英美法系的財(cái)產(chǎn)權(quán)“權(quán)利束”角度，PPP特許經(jīng)營權(quán)作為混合財(cái)產(chǎn)都具有不同于純正財(cái)產(chǎn)的特性。

PPP特許經(jīng)營權(quán)具有公與私混合屬性可以從權(quán)能和“權(quán)利束”兩個(gè)方面得到論證。從大陸法系所有權(quán)權(quán)能角度，特許經(jīng)營權(quán)客體是一種無形的特許經(jīng)營行為，難以套用有體物所有權(quán)的占有權(quán)能。筆者嘗試從控制權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)四項(xiàng)權(quán)能角度進(jìn)行分析。PPP特許經(jīng)營中，被特許人對特許經(jīng)營行為并不享有完整的控制權(quán)，若其行為不符合特許經(jīng)營協(xié)議的約定可能因被政府收回而喪失控制權(quán)。被特許人對特許經(jīng)營行為的使用權(quán)和收益權(quán)要受到政府限制，而且風(fēng)險(xiǎn)要在政府與被特許人之間分擔(dān)。PPP特許經(jīng)營涉及公共產(chǎn)品使用者的利益，具有公益性，若政府對特許經(jīng)營行為的使用權(quán)和收益權(quán)不加約束，被特許人將會(huì)損害社會(huì)公眾的利益。被特許人不享有對特許經(jīng)營行為的處分權(quán)，特許經(jīng)營行為不能被無故放棄，也不能被繼承、轉(zhuǎn)讓等，否則向政府承擔(dān)違約責(zé)任，而且期限屆滿之后政府有權(quán)收回特許經(jīng)營權(quán)。可見，特許經(jīng)營權(quán)不僅為了私的利益，也為了公的利益，其權(quán)能的行使要受到政府的控制（甚至政府直接剝奪某個(gè)權(quán)能），融合了許多公的因素。

從英美法系財(cái)產(chǎn)權(quán)“權(quán)利束”角度分析，PPP特許經(jīng)營權(quán)仍是一種公-私混合權(quán)。根據(jù)奧諾爾對所有權(quán)構(gòu)成成分的分析，所有權(quán)應(yīng)包括11個(gè)權(quán)利和責(zé)任（也稱為11項(xiàng)“權(quán)利束”）：占有權(quán)、使用權(quán)、經(jīng)營管理權(quán)、收益權(quán)、處分權(quán)（The right to the capital）、安全保障權(quán)、可繼承性（transmissibility）、無限期性（absence of term）、有害使用的禁止、執(zhí)行的責(zé)任（Liability to execution）和剩余權(quán)（Residuary character）。根據(jù)奧諾爾的所有權(quán)理論，被特許人僅享有特許經(jīng)營權(quán)的部分“權(quán)利束”，而不享有一個(gè)完整的所有權(quán)，因?yàn)楸惶卦S人并不享有該財(cái)產(chǎn)的處分權(quán)，而且該財(cái)產(chǎn)權(quán)不具有可繼承性和無期限性，也不能成為被執(zhí)行的對象（僅特許經(jīng)營行為的收益可能成為被執(zhí)行的對象）。另外，關(guān)于剩余權(quán)問題，針對特許經(jīng)營行為來說被特許人不享有剩余權(quán)，期限屆滿政府可以收回，即政府享有特許權(quán)的剩余權(quán)。若針對特許經(jīng)營所生產(chǎn)的物質(zhì)對象而言，其剩余的歸屬由特許經(jīng)營協(xié)議來約定，此種剩余歸屬并不屬于特許經(jīng)營權(quán)中剩余權(quán)的歸屬問題。總之，在PPP特許經(jīng)營權(quán)中，被特許人和政府共同控制特許經(jīng)營權(quán)的某些“權(quán)利束”。甚至在一些項(xiàng)目中，由私人和政府共同投資的項(xiàng)目公司享有特許經(jīng)營權(quán)，更是公-私混合的直接體現(xiàn)。政府控制或者保留一些“權(quán)利束”目的在于確保特許經(jīng)營項(xiàng)目的公益性。PPP特許經(jīng)營權(quán)是公-私混合財(cái)產(chǎn)中混合屬性最強(qiáng)的一種財(cái)產(chǎn)，其應(yīng)該處于公-私混合財(cái)產(chǎn)的中間位置（詳見圖3）。

三、PPP特許經(jīng)營權(quán)的保護(hù)規(guī)則

法律對PPP特許經(jīng)營權(quán)的屬性定位直接影響對該權(quán)利的保護(hù)規(guī)則，定位不同其權(quán)利保護(hù)規(guī)則也就不同。根據(jù)卡拉布雷西（Calabresi）和梅拉米德（Melamed）提出的三個(gè)權(quán)利保護(hù)規(guī)則——財(cái)產(chǎn)規(guī)則、責(zé)任規(guī)則和不可轉(zhuǎn)讓規(guī)則（又稱為“卡梅框架”），PPP特許經(jīng)營權(quán)的保護(hù)盡管可能會(huì)出現(xiàn)保護(hù)規(guī)則混合適用的情形，但仍需考慮哪個(gè)保護(hù)規(guī)則優(yōu)先適用的問題。首先，PPP特許經(jīng)營權(quán)受不可轉(zhuǎn)讓規(guī)則的保護(hù)（或約束）。若將PPP特許經(jīng)營權(quán)作為私權(quán)，私權(quán)享有者有權(quán)自由轉(zhuǎn)讓其權(quán)利，顯然不利于保護(hù)公共利益。因?yàn)?/span>PPP特許經(jīng)營直接影響公共產(chǎn)品消費(fèi)者的利益，若允許被特許人自由轉(zhuǎn)讓難以確保公共產(chǎn)品的質(zhì)量。另外，PPP特許經(jīng)營權(quán)的取得一般經(jīng)過招標(biāo)采購、競爭性談判等競爭程序，若允許被特許人自由轉(zhuǎn)讓，前置的競爭程序就會(huì)形同虛設(shè)，政府的“特許”就失去了意義。然而，我國2015年6月21日施行《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》（以下簡稱“25號(hào)令”）并沒有明確特許經(jīng)營權(quán)的不可轉(zhuǎn)讓性，無不是一個(gè)缺漏。其次，PPP特許經(jīng)營權(quán)受責(zé)任規(guī)則的保護(hù)。責(zé)任規(guī)則涉及的是額外的國家干預(yù)，不僅授予其權(quán)利而且決定權(quán)利的價(jià)值；而財(cái)產(chǎn)規(guī)則是最小數(shù)量的國家干預(yù)，一經(jīng)授予其權(quán)利，國家就不得決定其價(jià)值。PPP特許經(jīng)營權(quán)在受到政府侵犯時(shí)一般執(zhí)行責(zé)任規(guī)則。例如，政府因公共利益的需要、不可抗力等原因需要提前收回特許經(jīng)營權(quán)時(shí)，政府要給予相應(yīng)補(bǔ)償（詳見25號(hào)令第38條），這就是責(zé)任規(guī)則的體現(xiàn)。若執(zhí)行財(cái)產(chǎn)規(guī)則，政府要提前收回特許經(jīng)營權(quán)可能要遭到被特許人的漫天要價(jià)，交易成本極其高昂。再次，PPP特許經(jīng)營權(quán)在特定情形下可能會(huì)受財(cái)產(chǎn)規(guī)則的保護(hù)。如因其他主體妨礙了特許經(jīng)營權(quán)的正常行使，權(quán)利人有權(quán)要求侵權(quán)人排除妨礙、恢復(fù)原狀，這就是執(zhí)行財(cái)產(chǎn)規(guī)則。財(cái)產(chǎn)規(guī)則保護(hù)方式不僅包括對價(jià)支付，還包括恢復(fù)財(cái)產(chǎn)權(quán)的原有狀態(tài)。

在卡梅框架基礎(chǔ)上，北京大學(xué)凌斌教授又補(bǔ)充了兩個(gè)規(guī)則，即管制規(guī)則和無為規(guī)則。其一，PPP特許經(jīng)營權(quán)要受管制規(guī)則的約束。PPP特許經(jīng)營不僅涉及政府與被特許人之間的關(guān)系，而且還涉及被特許人與投資者、公共產(chǎn)品消費(fèi)者之間的交易關(guān)系。為了確保特許經(jīng)營項(xiàng)目的公益性，確保被特許人行使特許經(jīng)營權(quán)時(shí)不侵害投資者和公共產(chǎn)品消費(fèi)者的利益，政府對PPP特許經(jīng)營權(quán)必須實(shí)行管制規(guī)則。如25號(hào)令中的第41、43、45和46條等都是管制規(guī)則的體現(xiàn)。若將PPP特許經(jīng)營權(quán)定位為私權(quán)，政府就應(yīng)遵守最少干預(yù)的原則，顯然不符合維護(hù)公共利益的要求。其二，PPP特許經(jīng)營權(quán)保護(hù)中很少適用無為規(guī)則。無為規(guī)則的核心就是法律在法定情形下否認(rèn)或取消了一項(xiàng)利益獲得法律救濟(jì)的法益資格。PPP特許經(jīng)營涉及多個(gè)主體、多種利益中，需要政府積極作為，無為規(guī)則很少被采用。

結(jié)語

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，來源于政府或者市場的新財(cái)產(chǎn)不斷出現(xiàn)，PPP特許經(jīng)營權(quán)就是其中一種。若將PPP特許經(jīng)營權(quán)定位為私權(quán)是對公共利益的漠視，定位為公權(quán)是對市場主體利益的否認(rèn)，科學(xué)的定位應(yīng)是公-私混合權(quán)。權(quán)利屬性的公私混合不等于權(quán)利的虛無，只是“權(quán)利束”中的各權(quán)利在公與私之間的合理配置，從而平衡各方主體的利益。

“財(cái)產(chǎn)是一個(gè)權(quán)利束”這一論斷表達(dá)了財(cái)產(chǎn)由法律上復(fù)雜的各種規(guī)范關(guān)系所構(gòu)成，而不是一個(gè)簡單的權(quán)利。PPP特許經(jīng)營權(quán)是由政府、被特許人、投資者、公共產(chǎn)品消費(fèi)者等多個(gè)主體之間復(fù)雜關(guān)系所構(gòu)成，不能簡單的定位為私權(quán)，否則其保護(hù)規(guī)則會(huì)過分強(qiáng)調(diào)市場主體利益而忽視公共利益。被定位為混合財(cái)產(chǎn)權(quán)后，PPP特許經(jīng)營權(quán)保護(hù)規(guī)則的設(shè)計(jì)無疑會(huì)平衡各方的利益，實(shí)現(xiàn)各方的共贏。